In den letzten Jahren zeigt sich in vielen Industriebranchen Russlands eine Tendenz zu Importsubstitution und Produktionslokalisierung, die durch das russische Ministerium für Industrie und Handel unterstützt wird. Die russische Regierung formuliert konkrete Lokalisierungserwartungen in den jeweiligen strategischen Branchenentwicklungsplänen. Ziel ist es, die Abhängigkeit Russlands von Importen zu verringern und eine heimische Produktion im Hochtechnologiesektor aufzubauen.

Ein Wendepunkt war die Verabschiedung des föderalen Gesetzes über Industriepolitik im Jahr 2014. Darin wurden Maßnahmen und Infrastruktur für die staatliche Unterstützung im Industriebereich festgelegt. Ziel ist die Schaffung einer hochtechnologischen und wettbewerbsfähigen Industrie, um den Übergang der Wirtschaft zu einem innovativen Entwicklungstyp sicherzustellen.

Vor diesem Hintergrund hat die russische Regierung seitdem eine Reihe von Lokalisierungsvorschriften erlassen, welche die Lage von Herstellern russischer Waren ("Made in Russia") deutlich verbessern. Die Lokalisierungsvorschriften gelten dabei branchenbezogen. Es kommt zudem darauf an, ob die Produkte an den Staat bzw. an staatliche Unternehmen oder B2B verkauft werden bzw. ob ein Investitionsprojekt mit staatlicher Finanzierung umgesetzt wird.

Die Lokalisierungsvorschriften ergänzt der Staat durch Fördermaßnahmen. Sie richten sich an Produktionsunternehmen und exportorientierte Unternehmen mit dem Ziel, eine Produktion in Russland aufzubauen bzw. zu erweitern.

Die Maßnahmen zur Förderung der Lokalisierung lassen sich in folgende Gruppen unterteilen:

• Schaffung günstiger Rahmenbedingungen für Investitionen in die Industrieproduktion,
• Finanzielle Unterstützungsmaßnahmen,
• Förderung durch staatliche Vergabe sowie
• Informations- und Beratungsmaßnahmen.

Im Fokus der staatlichen Lokalisierungspolitik steht die Verbesserung des Investitionsklimas bzw. die Förderung der Investitionsaktivität in den Regionen. Russland macht Fortschritte bei der Schaffung von Gebieten mit einem besonderen rechtlichen Status für die Industrieentwicklung (Sonderwirtschaftszonen, Zonen beschleunigter Entwicklung, Industrieparks).

Dieses Verständnis von Lokalisierung ist für Regierung entscheidend. Es zielt darauf ab, langfristig die Anziehungskraft Russlands für Investitionen zu verbessern.

Zudem unterstützt der Staat Lokalisierungsinitiativen dadurch, dass er bei einer Produktion in Russland eine Reihe von Steuervergünstigungen und Subventionen sowohl auf föderaler als auch auf regionaler Ebene gewährt. Dazu gehören u.a. eine reduzierte Gewinn- und Vermögensteuer als auch die Kompensation eines Teils der Entwicklungs-, Produktions- bzw. Vertriebskosten durch den Staat.

Bei Investitionsentscheidungen und der Umsetzung von Industrieprojekten ist die Möglichkeit, Fremdkapital zu niedrigen Zinsen zu beschaffen, ein Schlüsselfaktor. Der Fonds für die Industrieentwicklung bietet eine Vielzahl von Programmen für die Finanzierung von Projekten zur Entwicklung neuer hochtechnischer Erzeugnisse, für Importsubstitution, Export, Leasing von Produktionsanlagen, Umsetzung von Werkzeugmaschinenbauprojekte, zur Digitalisierung bestehender Produktionseinrichtungen, Markierung von Arzneimitteln sowie Leistungssteigerung. Eine der Prioritäten des Fonds ist das Programm "Bestandteile". Es ist auf die Entwicklung eines Netzes von lokalen Lieferanten gerichtet. Das ist ein sehr wichtiges Thema für die russische Industrie generell und für ausländische Hersteller auf dem russischen Markt im Besonderen. Das Programm "Bestandteile" wird von Komponentenherstellern stark nachgefragt, die planen, sich in die Kette der Lieferanten in Russland tätiger Unternehmen zu integrieren. Das Programm ist für Projekte zur Ansiedlung und Modernisierung der Produktion von Bestandteilen vorgesehen, die in den Industrieerzeugnissen aus der Anlage zur Regierungsverordnung Nr. 719 vom 17. Juli 2015 verwendbar sind. Die Bedingungen des Programms sind für Unternehmen äußerst attraktiv, da der Zinssatz innerhalb der ersten drei Jahre nur 1 % p.a. beträgt. Für den restlichen Zeitraum liegt der Zinssatz bei 5 % p.a. Der Darlehensbetrag reicht von 50 bis 500 Mio. Rubeln. Das Programm gewährt einen Aufschub für die Rückzahlung der Hauptschuld für die ersten drei Jahre. Dies erlaubt es den Unternehmen, Serienfertigung und einen stabilen Erlös im Projekt zu erreichen.

Schließlich dient die staatliche Vergabe der Förderung der Lokalisierung. Dies geschieht durch Präferenzen für in Russland bzw. in der EAWU hergestellte Produkte. In Mitgliedsländern der Eurasischen Wirtschaftsunion (EAWU) hergestellte Produkte sind bei der staatlichen Vergabe russischen Produkten gleichgestellt. Hierdurch erhalten Investoren zusätzliche Möglichkeiten zur Lokalisierung und zum Vertrieb in den Ländern der EAWU. Grundsätzlich können auch Unternehmen, welche die Lokalisierungsanforderungen etwa im Rahmen einer Sonderinvestitionsvereinbarung erfüllen, an staatlichen Vergabeverfahren teilnehmen.

Ebenso sind nach russischem Vergaberecht ausländische Lieferanten zur staatlichen Vergabe zugelassen. Eine Ausnahme gilt nur für Unternehmen, die in sog. "Tax-Havens" ansässig sind. Im Übrigen können Verbote und Beschränkungen nur zu den durch internationale Verträge der Russischen Föderation vorgesehenen Bedingungen und nur für gewisse Produkte und Dienstleistungen ausländischer Herkunft verhängt werden, nicht aber für die Lieferanten selbst. So kann die Regierung Verbote und Zulassungsbeschränkungen für ausländischen Produkte und Dienstleistungen aus Gründen der Sicherheit des Staates bzw. zum Schutz des Binnenmarkts und zur Entwicklung der heimischen Wirtschaft verhängen. In bestimmten Fällen können bei staatlichen Vergabeverfahren nur Hersteller den Zuschlag erhalten, deren Produkte über die Bestätigung "Made in Russia" verfügen. Der Auftraggeber kann in Bezug auf die zu beschaffenden Produkte einen Auszug aus dem Register der russischen Erzeugnisse über die Plattform des Staatlichen Informationssystems der Industrie (GISP) erhalten. Insbesondere gilt das für lebenswichtige Arzneimittel, bestimmte Produkte der Medizintechnik, der Radioelektronik und des Maschinenbaus. Seit kurzer Zeit gilt eine entsprechende Regelung auch für die erweiterte Liste der Erzeugnisse der chemischen Industrie und des Maschinenbaus (Pumpenanlagen, Kessel, Heizkörper, Kompressoren, Wägetechnik u. ä.). Damit betrifft die Lokalisierungs- und Importsubstitutionspolitik auch internationale Unternehmen in Russland. Sie sollen in betroffenen Bereichen ihre Produktion lokalisieren, um auf dem russischen Markt wettbewerbsfähig zu bleiben bzw. ihre Marktstellung zu erhalten und zu verbessern.

Bei der Produktionsansiedlung in Russland kommt es entscheidend darauf an, in welcher Branche ein Unternehmen tätig ist. Insbesondere sind von der Lokalisierungspolitik der letzten Jahre die Bereiche Pharma und Medizintechnik, Maschinen- und Automobilbau sowie Landtechnik betroffen. Zwar folgt die Lokalisierung in diesen Branchen einem grundsätzlichen Muster, die Lokalisierungsvorschriften enthalten aber zahlreiche branchenbezogene Besonderheiten. Für einige von diesen Vorschriften besonders betroffene Branchen werden nachfolgend die wichtigsten Regeln vorgestellt. Darüber hinaus sind aber weitere Branchen erfasst; vor jedem Russland-Investment sollten daher unbedingt etwaige Regelungen geprüft werden.

1. Pharmaindustrie

Zurzeit ist die Herstellung von Arzneimitteln in Russland stark von Lokalisierungsvorschriften betroffen. Bisher haben sowohl "Big Pharma" als auch eine Reihe von Unternehmen der internationalen Pharmaindustrie ihre Produktion in Russland angesiedelt.

Die bisher geltende staatliche Entwicklungsstrategie für die Pharmaindustrie bis 2020 zielt nicht nur auf die Herstellung des Endprodukts, sondern auch pharmazeutischer Substanzen in Russland ab. Dadurch soll sichergestellt werden, dass von fertigen Arzneimittelformen insgesamt 50 %, davon mindestens 85 % aus der Liste der lebenswichtigen Arzneimittel, in Russland produziert werden. In Kürze soll die Strategie "Pharma-2030" bestätigt werden, die den bestehenden Trend zur Lokalisierung der Arzneimittelproduktion in der Russischen Föderation verstärken soll.

In den Lokalisierungsvorschriften legt der Staat auch die Voraussetzungen fest, wann ein Arzneimittel als in Russland bzw. in der EAWU hergestellt gilt. Arzneimittel, die als "Made in Russia" bzw. in der EAWU eingestuft werden, können ohne Einschränkungen an Vergabeverfahren teilnehmen. 

Ein Arzneimittel gilt als "Made in Russia" bzw. in der EAWU, wenn folgende Voraussetzungen erfüllt sind:

• GUS-Regeln 2009

Soll das Herkunftsland eines Arzneimittels nach den GUS-Regeln 2009 ermittelt und durch ein sog. ST-1 Zertifikat bestätigt werden, muss eine ausreichende Verarbeitung in Russland bzw. in der EAWU erfolgen. Ist dies der Fall, wird ein Arzneimittel zum Produkt "Made in Russia". Wann die Verarbeitung ausreichend ist, ist in den GUS-Regeln 2009 festgelegt.

• Regierungsverordnung Nr. 719

In der Anlage zur Regierungsverordnung Nr. 719 sind für Arzneimittel, einschließlich Seren und Impfstoffe, und für pharmazeutische Substanzen Voraussetzungen festgelegt, wann sie als "Made in Russia" gelten. Dazu muss das Arzneimittel in Russland registriert sein und innerhalb der EAWU-Staaten technischen Vorgängen unterzogen werden, welche die Produktionsschritte Herstellung fertiger Arzneimittelform, Verpackung und Qualitätsendkontrolle umfassen. Pharmazeutische Substanzen gelten als russische Substanzen, wenn sie innerhalb der EAWU mindestens einem der folgenden technischen Vorgängen unterzogen werden: (a) chemische Synthese; (b) biotechnologische Synthese (c) Gewinnung aus natürlichen mineralischen Rohstoffen (d) Gewinnung aus Quellen biologischer und (oder) tierischer Herkunft oder (e) Gewinnung aus Quellen pflanzlicher Herkunft. Gemäß der Regierungsverordnung Nr. 719 müssen die Angaben zu pharmazeutischen Substanzen in das vom Gesundheitsministerium geführte staatliche Arzneimittelregister aufgenommen werden. Ebenfalls als in Russland hergestellt gelten Produkte der Pharmaindustrie, die im Rahmen einer Sonderinvestitionsvereinbarung hergestellt werden, sofern die Vereinbarung dazu verpflichtet, die Anforderungen der Regierungsverordnung Nr. 179 zu erfüllen.

In der Pharmabranche ist eine finanzielle Unterstützung in Form von Haushaltssubventionen vorgesehen. Mit Subventionen dürfen die Hersteller russischen Arzneimittel u.a. mit der Teilfinanzierung der Kosten zur Entwicklung moderner technischer Verfahren, beim Aufbau der Produktion und des daraus folgenden Verkaufs von wettbewerbsfähigen Arzneimitteln rechnen (Regierungsverordnung der Russischen Föderation Nr. 1464 "Über die Bestätigung der Regeln zur Gewährung von Subventionen für russische Organisationen aus dem föderalen Haushalt zur finanziellen Sicherung eines Teils der Aufwendungen für die Umsetzung von Projekten zur Entwicklung moderner technischer Verfahren, der Organisation der Produktion und des Verkaufs von wettbewerbsfähigen Arzneimitteln auf deren Grundlage" vom 16. November 2019; Näheres siehe im Leitfaden - Fördermaßnahmen). Die Subventionen werden auf Grundlage eines Subventionsvertrags zwischen dem Ministerium für Industrie und Handel und dem Hersteller gewährt.

2. Medizintechnik

Auch die Herstellung von Medizintechnik bzw. medizinischen Produkten ist von Lokalisierungsvorschriften betroffen. Die Ansiedlung hochtechnologischer Produktion von Ausrüstung, Komponenten, Rohstoffen und Werkstoffen für Medizinprodukte und damit verbundener wissenschaftlicher Forschungszentren sowie von Versuchs- und Entwicklungszentren in Russland zählt gemäß der aktuellen Strategie zur Entwicklung der medizinischen Industrie bis 2020 zu den staatlichen Tätigkeitsschwerpunkten.

Einheimische Medizinprodukte können ohne Einschränkungen an staatlichen bzw. kommunalen Vergabeverfahren teilnehmen. Hierfür müssen die Lokalisierungsvoraussetzungen nach den GUS-Regeln 2009 erfüllt sein.

3. Automobilbau und Landtechnik

Die Lokalisierung der russischen Automobilindustrie startete 2005 mit der Einführung der sog. "Industriemontage". Auf dieser Grundlage begann die Zusammenarbeit zwischen dem Staat und den Automobilherstellern bzw. Zulieferern, die Investitionsvereinbarungen über Industriemontage abgeschlossen haben. Sie ermöglichten es den Herstellern, Automobilkomponenten zollfrei oder zu niedrigen Zöllen einzuführen. Im Gegenzug verpflichteten sie sich, ihre Produktion schrittweise nach Russland zu verlagern. Infolgedessen haben zahlreiche internationale OEM und Zulieferer ihre Produktion in Russland angesiedelt. Mit dem WTO-Beitritt verpflichtete sich Russland, die Präferenzen im Rahmen der Industriemontage aufzuheben. Allerdings laufen die Investitionsvereinbarungen über Industriemontage im Grundsatz noch bis zum Jahr 2020.

Die Lokalisierung der Produktion von Fahrzeugen und Automobilkomponenten steht weiterhin im Fokus der russischen Wirtschaftspolitik. Produkte des Maschinenbaus können ohne weiteres zur staatlichen und kommunalen Vergabe zugelassen werden, wenn sie "Made in Russia" sind. Daher überprüfen viele OEM und Zulieferer aktuell Möglichkeiten zur Ansiedlung und Produktionserweiterung in Russland, welche die russische Investitionsgesetzgebung anbietet, darunter auch Sonderinvestitionsvereinbarungen.

Darüber hinaus können die Hersteller grundsätzlich mit Subventionen zur Teilübernahme von Produktions-, Energie- und Logistikkosten, von Kosten zur Unterhaltung von Arbeitsplätzen sowie von Kosten im Zusammenhang mit der Ausgabe und Unterstützung von Garantieverpflichtungen für Radfahrzeuge, die bestimmten Vorschriften entsprechen, rechnen (Industriesubventionen – Regierungsverordnungen der Russischen Föderation Nr. 30, Nr. 31 und Nr. 32 vom 15. Januar 2014; Näheres siehe im Leitfaden – Fördermaßnahmen).

Auch bei der Landtechnik steht Lokalisierung im Fokus der staatlichen Wirtschaftspolitik, wobei der Staat russische Agrarhersteller durch Subventionen für den Einkauf russischer Landtechnik sowie durch Subventionen für die Herstellung russischer Landtechnik unterstützt (Regierungsverordnungen der Russischen Föderation Nr. 1432 vom 27. Dezember 2012, Nr. 145 und Nr. 146 vom 10. Februar 2018). Dadurch wird Landtechnik "Made in Russia" auf dem Markt preislich besser gestellt. Diese Maßnahme soll die inländische Produktion im Landmaschinenbau erweitern, Technologien nach Russland verlagern und neue Arbeitsplätze schaffen.

Die Subventionen werden Unternehmen gewährt, die russische Landtechnik herstellen und seit mindestens drei Jahren russischer Steuerresident sind. Zudem sind die Voraussetzungen für eine Anerkennung des Produkts als "Made in Russia" zu erfüllen. Dazu muss der Hersteller für die Dauer von mindestens fünf Jahren über die Rechte an der technischen Dokumentation zur Herstellung der Landtechnik verfügen, in einem Mitgliedsstaat der EAWU ein Servicezentrum zur Reparatur und Wartung der Landtechnik eingerichtet haben und im Rahmen des Produktionsprozesses die gesetzlich festgelegten technologischen Vorgänge in Russland ausführen. Grundlage für den Status "Made in Russia" kann auch eine Sonderinvestitionsvereinbarung sein; da der Hersteller bereits bei stufenweiser Lokalisierung (längstens über drei Jahre) diesen Status erhalten kann.

4. Maschinenbau

Der Staat hat sowohl auf dem Gebiet des Schwer- und Energiemaschinenbaus als auch in anderen Bereichen des Maschinenbaus Kurs auf eine Lokalisierung genommen. Bei Projekten, die durch den Staat (mit-)finanziert werden, ist der Einkauf bestimmter Maschinenbauprodukte im Ausland mit Zustimmung der Regierungskommission für Importsubstitution zulässig.

Unternehmen mit staatlicher Beteiligung legen bei ihren Ausschreibungen immer mehr Wert auf in Russland hergestellte Produkte. Infolgedessen neigen immer mehr internationalen Hersteller dazu, ihre Produktion in Russland zu lokalisieren, um den russischen Markt weiterhin erfolgreich zu beliefern.

Am 10. August 2020 wurde eine neue Fördermaßnahme für die Hersteller von Maschinen und Werkzeugen bestätigt. Danach kann ein Hersteller von Anlagen, der seinen Kunden einen Preisnachlass gewährt, staatliche Subventionen zum Ausgleich dieses Preisnachlasses erhalten. Ob ihm die Subventionen gewährt werden, entscheidet sich durch ein Auswahlverfahren. Die erste Auswahl hat bereits stattgefunden.

Die Bestätigung des Status "Made in Russia" erfolgt in den verschiedenen Industriebranchen nach unterschiedlichen Vorgaben. Grundsätzlich sind diese Vorgaben durch die Regierungsverordnung Nr. 719 festgelegt und erfassen eine Reihe von Industriebranchen von Maschinenbau über Elektronik bis zum Pharmabereich und der Medizintechnik.

Je nach Art des Produktes und dessen Code nach dem sog. Gesamtrussischen Klassifikator (OKPD2) werden an jedes Produkt eigene Lokalisierungsanforderungen gestellt, um den Status "Made in Russia" zu erhalten. In der Regel hat der Hersteller gewisse im Gesetz festgelegte technische Vorgänge bzw. Produktionsschritte in Russland auszuführen. Die genauen Lokalisierungsanforderungen sind jedoch produktbezogen zu prüfen. Für bestimmte Produkte darf zudem ein gewisser Kostenanteil ausländischer Bestandteile bei der Produktion nicht überschritten werden.

Das russische Ministerium für Industrie und Handel richtet das Register der in der Russischen Föderation hergestellten Industrieerzeugnisse ein. In dieses Register werden sämtliche Erzeugnisse aufgenommen, die den Status "Made in Russia" gemäß der Regierungsverordnung Nr. 719 erlangt haben. Zugriff auf das Register besteht über das Staatliche Informationssystem der Industrie (GISP).

Sollte ein Produkt nicht in der Regierungsverordnung Nr. 719 aufgeführt sein, ist das Herkunftsland nach den sog. GUS-Regeln 2009 zu ermitteln. Danach gilt ein Produkt als in Russland hergestellt, wenn es dort einer ausreichenden Verarbeitung unterzogen wurde. Die GUS-Regeln 2009 legen dabei produktbezogen Kriterien fest, wann eine ausreichende Verarbeitung vorliegt. Ausgangspunkt sind die sog. Zolltarifnummern der jeweiligen Produkte. Die GUS-Regeln 2009 verlangen auch, dass gewisse Produktionsschritte in Russland erfolgen bzw. ausländische Komponenten einen gewissen Kostenanteil nicht überschreiten.

Ebenfalls als in Russland hergestellt gelten Produkte, die im Rahmen einer Sonderinvestitionsvereinbarung produziert werden.

1. Gutachten der IHK

Soll für ein konkretes Produkt die Einhaltung der in der Regierungsverordnung Nr. 719 festgelegten Lokalisierungsanforderungen bestätigt werden, ist eine Begutachtung durch die russische Industrie- und Handelskammer zu durchlaufen. Die Begutachtung kann sowohl auf föderaler Ebene als auch bei den regionalen IHK erfolgen. Der Hersteller muss sich an die IHK wenden, indem er einen Antrag auf der Webseite des Staatlichen Informationssystems der Industrie gisp.gov.ru einreicht; außerdem ist eine Reihe von Unterlagen zur Produktion vorzulegen. Das Gutachten wird in der Regel aufgrund der vorgelegten Unterlagen bzw. Angaben erstellt. Zur Prüfung dieser Angaben und Dokumente ist die IHK allerdings berechtigt, die Herstellung der Produkte und die entsprechende Dokumentation direkt im Betrieb zu prüfen.

2. ST-1 Zertifikat

Soll für ein konkretes Produkt die Einhaltung der Lokalisierungsanforderungen nach den GUS-Regeln 2009 bestätigt werden, muss der Hersteller ein sog. ST-1 Zertifikat beantragen.

Dafür sind auch die IHK zuständig, wo das Zertifikat schriftlich zu beantragen ist. Für die Beantragung des ST-1 Zertifikats muss der Hersteller sich ebenfalls über einen Antrag auf der Webseite des Staatlichen Informationssystems der Industrie gisp.gov.ru an die IHK wenden. Der IHK sind Angaben bzw. Unterlagen zur Produktion vorzulegen; die Liste ergibt sich aus den Regeln für die Erteilung der Zertifikate ST-1. Sie werden durch die Experten der IHK überprüft, wobei diese berechtigt sind, die Produktion bzw. die entsprechende Dokumentation direkt in den Betrieben zu prüfen.

3. Sonderinvestitionsvereinbarung

Soll eine Bestätigung "Made in Russia" für Produkte erteilt werden, die im Rahmen einer Sonderinvestitionsvereinbarung hergestellt werden, ist ein Antrag an das russische Ministerium für Industrie und Handeln zu richten. Die Sonderinvestitionsvereinbarung bietet als wesentlichen Vorteil einen dreijährigen Aufschub für die Erfüllung der Lokalisierungsanforderungen. Der Investor verpflichtet sich im Rahmen der Vereinbarung, die durch die Regierungsverordnung Nr. 719 sowie die GUS-Regeln 2009 vorgesehenen technologischen und Produktionsvorgänge stufenweise (aber spätestens drei Jahre nach Produktionsaufnahme) zu erfüllen.